洛阳市老城区人民政府

行政复议决定书

      老政复决字〔2022〕第18号

申请人：李某某，男，78岁，身份证号410303************。

住  址：河南省洛阳市西工区。

申请人：李某某，男，50岁，身份证号410303************。

住  址：河南省洛阳市西工区。

申请人：李某某，男，46岁，身份证号410311************。

住  址：济南市历下区。

被申请人：洛阳市老城区卫生健康委员会。

法定代表人：吕大伟，主任。

地  址：洛阳市老城区状元红路与经八路交汇处古都集团大楼7楼。 

第三人：洛阳市老城区邙山第二社区卫生服务中心。

法定代表人：王琨

地  址：河南省洛阳市老城区310国道与金谷园北路交叉口西南角富阳佳苑二期。

申请人不服被申请人作出的老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定，于2022年6月29日向本机关申请行政复议，本机关依法受理，现已审理终结。

复议请求：依法撤销洛阳市老城区卫健委作出的老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定，依法重新作出处罚。

申请人称：2021年12月29日下午3点左右，我母亲何某某因近期咳嗽痰多，和父亲一起到老城区邙山第二社区卫生服务中心就医。门诊医生检查后说，我母亲肺部有杂音，建议住院治疗，于是就办了住院手续。该中心住院部王某某医生接诊，询问病史后，开了心电图和胸片检查单。检查后，心电图显示有些心肌缺血，其它没有大的问题，(胸片结果是30日早上才出来，母亲已经离世12个小时了。）我母亲和父亲回到病房后，16点20左右开始输液，第一瓶据我父亲说是养心药，在输第一瓶过程中做了头孢皮试，护士说可以输头孢。17时30分左右，换上第二瓶头孢。因住院需餐具和洗漱用品，我父亲看输液正常，就离开医院回家取东西。18点21分，我给母亲打电话一直无人接听，打了多遍电话后，一名护士接电话说“你妈出事了，快来吧”。我感到十分震惊，赶到老城区邙山第二社区卫生服务中心时，我母亲正在往救护车上送。我跟着救护车到了河南省医科大学第二人民医院，19时左右，我母亲抢救无效死亡。该中心和医生存在严重违反国家法律法规及有明确规定的诊疗技术规范、常规，失职失责和违反相关法律法规的行为，洛阳市老城区卫健委作为主管部门处罚明显行罚不相当，该罚不罚，损害了公平正义。

一、上述申请书中认定的王某某系助理中医师，没有处方权的事实正确，但不全面，王某某更没有开具抗生素（实行严格的分级管理制度）的权限。该中心还存在集体篡改病例的违规问题，特别是住院部主任宋某某为规避责任的签名（不仅在王某某名字上添加签名，在另一个有医师证的李某某名字上也添加了签名），另外王某某不仅仅是对我母亲一人诊疗行医，而是处于一个长期非法行医的现状，该中心还存在过度医疗、乱收费多收费的问题等等。区卫健委未以事实为依据，做出全面调查处理，而是从轻敷衍了事，视人命如草芥，严重的不作为是懒政，是渎职。

二、适用的法律依据错误。《医疗机构管理条例》第81条，“任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下罚款；有下列情形之一的，处以三千元以上五千元以下罚款，并可以吊销其医疗机构执业许可证：医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理”。《医疗机构管理条例实施细则》中也有此明确规定。王某某是助理中医师，实际诊疗的是内科，从事本专业以外的诊疗活动，按使用非卫生技术人员处理。《医疗机构管理条例》是上位法，行政处罚决定依据的是《处方管理办法》，适用法律明显错误。

三、处罚和行为明显不对等。王某某身为助理中医师，却单独行医，我母亲因咳嗽就诊，却因该服务中心和医生王某某的严重不负责任而夺走生命，家庭惨遭不幸，国家对非法行医零容忍，而老城区卫健委仅仅给予警告和罚款处理，这样的处罚给社会带来恶劣的警示作用，有失公平正义，人民的生命安全如何得到保障！本案存有可能影响公正性的因素，请复议机关予以彻查，主持公道。惩罚是对正义的伸张。唯有让违法者受到法律的严惩，逝者方可安息！

被申请人答复：老城区卫健委具有依法承担全区内公共卫生、医疗卫生、妇幼保健综合监督执法工作，按照职责分工承担职业卫生、放射卫生、学校卫生、公共场所卫生、生活饮用水卫生和消毒产品、涉及饮用水卫生安全产品的监督管理；组织开展传染病防治监督检查，整顿和规范医疗服务市场，组织查处违法违规行为的职责。

患者何某某在洛阳市老城区邙山第二社区卫生服中心（以下简称邙二中心）就诊的基本情况：何某某，女，73岁，2021年12月29日下午，在邙二中心门诊就诊后入院，病历入院诊断：1、支气管扩张并肺部感染。2、冠心病心功能不全。给予患者完善各项检查，并给予抗生素，化痰和营养心肌药物的应用。患者在当日住院治疗过程中突然出现手麻，心慌，胸闷及心跳呼吸骤停症状后，邙二中心采取抢救措施，并拨打了急救120电话，随后河南科技大学二附院出诊协助邙二中心值班医护人员抢救，患者自主心律恢复后、呼吸机辅助呼吸，由河南科技大学二附院医生接走。

该事件发生后，2021年12月30日下午，老城区卫健委获知相关情况后及时到达现场，提取了患者何某某住院病历及病历中记载医护人员的资质复印件等。根据现场工作情况制作了现场笔录，提取了当天下午住院部内的录像视频，后对该事件梳理排查，根据病历显示王某某开具了病区用药医嘱单，此行为已涉嫌违反《处方管理办法》的相关规定，我委依程序于2022年1月4日对邙二中心涉嫌使用未取得处方权的医师开具处方行为立案展开调查。经过询问调查等工作后该案件调查终结，执法人员合议后于3月1日给邙二中心下达了《行政处罚事先告知书》（老卫医罚﹝2022﹞0001号），在法定期限内该中心未进行陈述申辩，2022年3月10日，我委依程序审批后，按照《处方管理办法》的有关规定依法下达了行政处罚决定书。3月11日，邙二中心履行了行政处罚决定。

关于非法行医问题。非法行医是指无医师执业资格的人员从事诊疗活动或者是有资质的医师开办未取得《医疗机构执业许可证》的行医场所开展诊疗活动。该事件中王某某的医师执业证书显示其资格为执业助理医师，注册的执业地点为洛阳市老城区邙山第二社区卫生服务中心。《中华人民共和国医师法》第二条：“本法所称医师，是指依法取得医师资格，经注册在医疗卫生机构中执业的专业医务人员，包括执业医师和执业助理医师。邙二中心持有老城区卫生健康委员会依法许可颁发的《医疗机构执业许可证》，是老城区一所合法的医疗机构。在合法的医疗机构内，由法定资质的医师执业开展诊疗活动，无论从广义上还是狭义的都不能定性为“非法行医”。因此执业助理医师王某某的在该事件中的相关行为不属于非法行医的范畴。

关于过度医疗、乱收费、多收费问题。患者家属曾电话投诉到洛阳市卫生健康执法支队，洛阳市卫生健康执法支队给予的建议是过度医疗的问题投诉到老城区卫生健康委员会，乱收费多收费投诉到物价部门。我委至今未接到相关的投诉件及相关的举证材料。

关于篡改病例问题。病人家属质疑住院部主任宋某某的签名，在该事件中宋某某的资质为执业医师，何某某的诊疗活动是执业助理医师王某某在执业医师宋某某的指导下开展的。符合《中华人民共和国医师法》第三十四条“执业助理医师应当在执业医师的指导下，在医疗卫生机构中按照注册的执业类别、执业范围执业”。以上有何某某的住院病历和我委提取的邙二中心住院部2021年12月29日下午的录像为证。关于如何指导，法律并没有具体的规定，因此指导并不一定非要是一对一的或者是全程跟踪手把手的，指导医师的签名也没有规定是要和助理医师同时间段签名的要求。卫生部颁布的《病历书写基本规范》第二十条：“患者入院不足24小时出院的，可以书写24小时内入出院记录”。该医院使用的是电子病历系统，相关纸质文书的签名是可以在24小时内完成。因此我委认为不应当认定为篡改病历。对病历中的文书书写中存在的问题属于文书书写中的不规范或者瑕疵，不应当认定为篡改。

关于申请人提出的适用法律依据错误的问题中，申请人提出的“《医疗机构管理条例》第81条”，我委在《医疗机构管理条例》中并未查到该条款，因此可以确定申请人是在错误的使用法律法规的前提下对我委的行政处罚提出疑问。因为我国的《医疗机构管理条例》2016版只有五十五条，即使2022年新修订版也只有五十三条，不存在申请人所说的“第81条”的情形，经查实，申请人引用的应是《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条的条款规定的内容。《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条对应的就是上位法《医疗机构管理条例》第四十八条的相应处罚规定。我委依据《处方管理办法》对邙二中心进行行政处罚，处罚决定书上明确载明了依据《处方管理办法》第五十四条：“医疗机构有下列情形之一的，由县级以上卫生行政部门按照《医疗机构管理条例》第四十八条的规定，责令限期改正，并可处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》：(一）使用未取得处方权的人员、被取消处方权的医师开具处方的。”在《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条：“条例及本细则中下列用语的含义：卫生技术人员是指按照国家有关法律、法规和规章的规定取得卫生技术人员资格或者职称的人员”。王某某的执业范围为中医专业，《中华人民共和国中医药法》第十六条：“经考试取得医师资格的中医医师按照国家有关规定，经培训、考核合格后，可以在执业活动中采用与其专业相关的现代科学技术方法。在医疗活动中采用现代科学技术方法的，应当有利于保持和发挥中医药特色和优势”。在国家中医药管理局网站对该法条的释义为：本款所规定的“经考试取得医师资格的中医医师按照国家有关规定，经培训、考核合格后，可以在执业活动中采用与其专业相关的现代科学技术方法”指的是对于国家有专门规定的医疗技术使用，如关节置换、介入等限制类医疗技术，需按照国家相关规定培训考核合格后在该医师专业相关的领域使用。对于一般的现代诊疗技术，则无须进行专门培训和考核。据此我委认为王某某中医执西医并无不当，最重要的是其指导医师宋某某的执业范围为临床专业，通过当天的监控录像可以证明当天下午王某某与其指导医师宋某某共处一个医生办公室。我委认为：我委对该违法行为依据《处方管理办法》按照《医疗机构管理条例》第四十八条进行处罚依据合法，处罚适当。

关于单独执业问题。病历是医务人员在医疗活动过程中通过问诊、查体、辅助检查、诊断、治疗、护理等医疗活动获得有关资料，并进行归纳、分析、整理形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，通过当天的监控录像可以证明当天下午王某某与其指导医师宋某某共处一个医生办公室，在对病历的梳理及现场视频录像的排查中未发现有疑似王某某单独执业的行为。申请人所说其家属因咳嗽就诊，却因邙二中心和医生王某某的严重不负责任而夺走生命，这个结论性观点目前只能说是患者家属的主观臆想和推断。因为我委不具备对医疗事故鉴定的职能，在相关医学会出具《医疗事故技术鉴定书》之前，任何人无权对“夺走生命”患者何某某的原因和主体进行认定、推断和臆想。在没有证据证明这个“夺走生命”的因果关系和主体前，我委更无权对“夺走生命”这个后果的主体即申请人臆断的主体“邙二中心”进行相应的处罚。

老城区卫健委在2021年12月30日至2022年1月1日与医患双方反复进行沟通协调，双方均表示进行医疗事故鉴定来解决医疗事故争议。2022年1月1日依程序提交相关资料到市卫健委，由市卫健委委托洛阳市医学会对患者何某某与邙二中心的医疗事故争议，以及医方的医疗行为是否有过错等，进行医疗事故技术鉴定。《医疗事故处理条例》第三十一条：“医疗事故技术鉴定书应当包括下列主要内容：（四）医疗行为是否违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规”；《医疗事故技术鉴定暂行办法》第四十一条：“县级以上地方人民政府卫生行政部门对发生医疗事故的医疗机构和医务人员进行行政处理时，应当以最后的医疗事故技术鉴定结论作为处理依据”。制定法律的目的是规范行为，制止违法行为，我委认为在事发之初对发现的违法行为先行进行处理并不影响该事件的最终处理结果，该行政处罚仅只是针对王某某没有处方权进行处罚，因为在该事件中可能涉及多项违法行为。目前的处罚只是针对当前已经调查清楚的一项违法行为进行的的行政处理，《中华人民共和国行政处罚法》第六十条：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”。本案在2022年1月4日依法定程序进行了立案，对先期发现的违法行为拖着不处理一直等鉴定结论也有悖于行政处罚法对处罚时限的规定。现在来评价对等或者轻重与否明显不符合常理。下一步的处理还要以省医学会的《医疗事故技术鉴定书》鉴定结论和后续对其他涉嫌违法的行为调查结果来依法做出。

卫生法律法规体系制定目的是对医患双方的权利和义务的双向保护和制约，也是维护我国正常医疗卫生机构正常开展救死扶伤、预防治疗疾病的有力保障。对于违反法律法规的违法行为，作为卫生行政部门必将依法依规进行严格惩处，对于没有证据的个人臆想的推断，卫生行政部门不予支持。

综上所述，老城区卫生健康委员会对本案定性准确，事实清楚，证据确凿，程序合法，裁量适当，请求复议机关依法维持我委所作出的编号为2022022310394741124903当场行政处罚决定。

第三人老城区邙山第二社区卫生服务中心称：

一、本案的基本事实经过。患者何某某于2021年12月29日下午因受凉出现咳嗽加剧、咳痰量多，步行上楼觉胸闷、气短、乏力来我院就诊，门诊内科副主任医师胡某某检查后以“支扩伴感染，冠心病心功能不全”为诊断收入住院部。住院部医生接诊后根据询问病史，认为患者既往有“支气管扩张”病史，此次合并阵发性咳嗽咳痰1月余，刺激性咳嗽并伴有黄痰5天，有“冠心病”病史10余年，给予入院诊断：1、支气管扩张并肺部感染；2、冠心病心功能不全。当班医生王某某（助理医师）在科室主任宋某某主治医师的指导下给予患者完善各项检查，并给予抗感染、化痰和营养心肌药物的应用。患者在当日住院治疗过程中突然出现手麻、心慌、胸闷及心跳呼吸骤停症状后，答辩人单位的医护人员第一时间发现，并给予积极抢救措施，同时拨打急救120电话，联系转诊上级医院救治。后120急救车很快到院，在120急救人员和我院值班医护人员的共同抢救下，患者窦性心律恢复，然后由河南科技大学第二附属医院医生接回该院继续抢救治疗，后闻患者最终因病情危重、迅速恶化，不治而亡。

二、答辩人不存在聘用非卫生技术人员从事诊疗活动的行为，当班医师王某某不存在非法行医的问题。王某某已经取得中医助理医师资格，根据《中华人民共和国执业医师法》第三十条规定，执业助理医师可以在执业医师的指导下，在医疗、预防、保健机构中按照其执业类别执业。在乡、民族乡、镇的医疗、预防、保健机构中工作的执业助理医师，可以根据医疗诊治的情况和需要，独立从事一般的执业活动。我国医疗工作实践中，医疗机构住院部的诊疗工作都是由三级医师组成的医疗小组负责实施进行，王某某的诊疗工作是在其上级医师宋某某主治医师的指导下进行，其所实施执行的检查治疗方案是经过上级医师认可同意后的医疗小组的诊疗意见，所以根本不存在王某某医生非法行医的问题。关于中医师能否施行西医诊疗措施的问题，我国《中医药法》规定：“经考试取得医师资格的中医医师按照国家有关规定，经培训、考核合格后，可以在执业活动中采用与其专业相关的现代科学技术方法”。修订后于2022年3月开始施行的新的《中华人民共和国医师法》也做出了明确规定：“经考试取得医师资格的中医医师按照国家有关规定，经培训和考核合格，在执业活动中可以采用与其专业相关的西医药技术方法。西医医师按照国家有关规定，经培训和考核合格，在执业活动中可以采用与其专业相关的中医药技术方法”。

三、答辩人医务人员在本案诊疗过程中，遵守医疗质量核心制度，遵循临床诊疗技术常规，并无重大诊疗过错和严重违规行为。本案诊疗过程中，在病历医嘱书写方面，答辩人单位医务人员的确存在医师签名不及时规范的现象，违反了《处方管理办法》。但是答辩人邙山第二社区卫生服务中心参与此次医疗事件的门诊接诊医生和住院部医护人员证照齐全，符合《执业医师法》的全部规定，接诊流程遵守医疗质量核心制度，诊查用药符合诊疗规程和抗菌药物应用指南，抢救过程符合现行急救诊疗常规，并无重大诊疗过错和严重违规行为，洛阳市医学会医疗事故鉴定委员会的书面报告中已经明确给出了鉴定结论。

综上，答辩人认为，洛阳市老城区卫健委老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定，调查处理程序合法规范，认定的基本事实清楚，适用的法律依据准确。申请人的复议请求没有事实依据，不符合我国法律规定，依法应当予以驳回。针对此案，我中心虚心接收该处罚决定，并决心以此为鉴，举一反三，不断加强内部管理，坚决杜绝此类疏漏不足。

经审理查明：2021年12月29日下午，申请人的家属何某某因咳嗽咳痰、肺部感染到洛阳市老城区邙山第二社区卫生服务中心就诊，该中心住院部助理医师王某某接诊，给予患者各项检查，并进行药物输液治疗。治疗过程中患者何某某病情恶化，邙山第二社区卫生服务中心采取抢救措施并拨打120，后河南科技大学第二附属医院出诊并接走患者抢救，后患者何某某抢救无效死亡。2021年12月30日，被申请人洛阳市老城区卫健委到达现场，进行调查询问并调取相关证据，于2022年1月4日立案，后经调查，于2022年3月10日作出老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定，根据《处方管理办法》第五十四条，对邙山第二社区卫生服务中心以使用未取得处方权的人员开具处方的违法行为处以罚款人民币1500元的行政处罚。

另查明，洛阳市医学会于2022年3月18日出具的洛阳医鉴﹝2022﹞005号《医疗事故鉴定书》认定，“医方在心衰治疗、病情告知中存在不足，未尽到充分告知和谨慎的注意义务。医方的医疗行为与患者目前的损害后果之间存在不能完全除外的因果关系”、“本例属于一级甲等医疗事故，医方承担医疗事故的轻微责任”。

以上事实由立案报告、现场笔录、询问笔录、医嘱单、医师执业证书、医疗事故技术鉴定意见书、司法鉴定意见书等证据材料予以证明。

复议机关认为：被申请人洛阳市老城区卫健委在未查明洛阳市老城区邙山第二社区卫生服务中心的医疗行为与患者何某某的死亡之前是否存在因果关系，因果关系大小如何，邙山第二社区卫生服务中心的过错责任大小如何，以及该例是否属于医疗事故的前提下于2022年3月10日作出的老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定，属事实不清，依据不足。根据洛阳市医学会的医疗事故技术鉴定结论，该例属于一级甲等医疗事故，医方承担医疗事故的轻微责任，被申请人仅作出罚款1500元的行政处罚，属处罚过轻，具体行政行为明显不当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：

撤销被申请人于2022年3月10日作出的老卫医罚﹝2022﹞0001号行政处罚决定。责令被申请人在法定期限内重新作出行政处罚决定。

申请人如不服本决定，可自收到本决定之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。 

                             2022年8月23日